Комментарий к статье 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Орган дознания).
К УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОМУ КОДЕКСУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
РАЗДЕЛ II. УЧАСТНИКИ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
ГЛАВА 6. УЧАСТНИКИ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА СО СТОРОНЫ ОБВИНЕНИЯ
КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 40 УПК РФ. ОРГАН ДОЗНАНИЯ
1. Главный признак, который по смыслу части первой комментируемой статьи характеризует органы дознания, - это полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, под которой понимается проведение специальных разведывательных, по своей сущности непроцессуальных мероприятий, связанных с использованием специальных, преимущественно негласных тактических и технических средств, направленных на получение информации о преступлении, лице, его совершившем, и об источниках доказательств. Эта деятельность основывается на Федеральном законе от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349; с последующими изменениями и дополнениями).
2. Арсенал оперативно-розыскных мероприятий выглядит следующим образом: 1) опрос граждан; 2) наведение справок; 3) сбор образцов для сравнительного исследования; 4) проверочная закупка; 5) исследование предметов и документов; 6) наблюдение; 7) отождествление личности; 8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; 9) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; 10) прослушивание телефонных переговоров; 11) снятие информации с технических каналов связи; 12) оперативное внедрение; 13) контролируемая поставка; 14) оперативный эксперимент (статья 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности").
3. Правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наделены оперативные подразделения:
1) органов внутренних дел; 2) органов Федеральной службы безопасности; 3) федеральных органов государственной охраны; 4) таможенных органов; 5) Службы внешней разведки; 6) Федеральной службы исполнения наказаний (статья 13 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"). Перечень таких оперативных подразделений приводится в Приказе МВД России от 15 августа 2011 г. N 938 "О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России", который опубликован в печати (Российская газета. 2011. 14 сент.).
Однако два из вышеперечисленных органов государства, а именно Служба внешней разведки и федеральные органы государственной охраны, функции дознания не осуществляют, уголовных дел не возбуждают и расследования по уголовным делам ни полностью, ни в виде производства неотложных следственных действий не ведут. В статье 151 УПК, определяющей подследственность, они вообще не упоминаются (см. текст данной статьи и комментарий к ней). Это значит, что круг органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и круг органов дознания не совпадают и что законодателем в этом смысле допущена ошибка. Более того, в определении круга органов дознания по признаку их оперативно-розыскных функций кроется коренной изъян. В истории института дознания этот признак действительно был решающим. Под дознанием понималось полицейское (милицейское) расследование преступлений, в том числе тяжких и особо тяжких, которое основывалось на сочетании оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных средств при главенствующей и опережающей роли первых, т.е. негласных, "малобумажных", гибких, разведывательных. Спустя короткое время материалы дознания передавались следователю. Современное же дознание - сугубо процессуальная деятельность по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести (их перечень содержится в части третьей статьи 150 УПК), а дознаватель - должностное лицо, которое не имеет отношения к оперативно-розыскной работе по данному делу (см. часть вторую статьи 41 УПК и комментарий к ней). Так что оперативно-розыскная деятельность как признак понятия органа дознания оказывается ни при чем.
4. В числе органов дознания особое место занимают органы внутренних дел. Не случайно в части первой комментируемой статьи они названы первыми. Именно на эти органы, находящиеся на переднем крае противостояния уголовному миру, приходится основной объем работы по дознанию. Эта деятельность сосредоточена в полиции, входящей в структуру территориальных и транспортных органов внутренних дел. Процессуальные полномочия органа дознания обычно сосредотачиваются в руках начальников полиции и их заместителей, а также руководителей (начальников и их заместителей) территориальных и линейных органов внутренних дел в целом (отделов, управлений, главных управлений и министерств внутренних дел), которые по своей должности отвечают за их работу, равно как и за работу органа в целом.
5. К органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и по этому признаку к органам дознания, кроме органов внутренних дел, также относятся следующие:
1) органы Федеральной службы безопасности, которые производят дознание по делам о преступлениях, отнесенным к их ведению Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. "О Федеральной службе безопасности" (в ред. от 30 июня 2003 г., с послед. изм. и доп.). В этом Законе (статьи 8 - 10) выделяются два направления деятельности:
а) контрразведка, т.е. выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
б) борьба с преступностью путем осуществления оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия, наркотических средств, а также деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
Исчерпывающим образом компетенция органов Федеральной службы безопасности в уголовно-процессуальной сфере определена пунктом 2 части второй статьи 157 УПК и пунктом 2 части второй статьи 151 УПК. Прежде всего это дела о преступлениях против государственной безопасности, выявленных в ходе контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности данного органа;
2) пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации вправе возбудить уголовное дело и произвести дознание по делам о нарушении режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, по делам о преступлениях, совершенных на континентальном шельфе Российской Федерации, наиболее распространенными из которых являются незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (статья 322 УК), а также нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе (статья 253 УК);
3) таможенные органы, которые имеют своим назначением осуществлять контроль за порядком и условиями перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимать таможенные платежи и производить таможенное оформление (статья 1 Таможенного кодекса). Эти органы управомочены производить дознание по уголовным делам об уклонении от уплаты таможенных платежей (статья 194 УК).
6. Согласно пункту 8 статьи 13 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" право осуществления такой деятельности предоставлено оперативным подразделениям Федеральной службы исполнения наказаний. В силу этого обстоятельства по буквальному смыслу отсылочного пункта 1 части первой статьи 40 УПК эти подразделения относятся к органам дознания. В других нормах УПК, имеющих характер непосредственно работающих (а не просто определяющих понятия), эта идея конкретизируется следующим образом: функцией дознания в системе Минюста России наделены начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, входящих в данную систему (см. пункт 5 части второй статьи 157 УПК). Прежде всего здесь имеются в виду начальники исправительных учреждений: колоний-поселений, исправительных колоний общего, строгого и особого режима; воспитательных колоний, тюремных и лечебных исправительных учреждений (статья 74 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Органом дознания является также начальник следственного изолятора, т.е. учреждения, предназначенного для содержания подозреваемых и обвиняемых (подсудимых и осужденных) по уголовному делу, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также для исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию (см. пункт 1.1 Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 января 1999 г. N 20 // Российская газета. 1999. 18 марта; 2000. 7 апр.). Компетенция органов дознания, о которых идет речь, ограничена делами о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками исправительных учреждений или следственных изоляторов в связи с исполнением ими служебных обязанностей, а также о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами, в том числе и в первую очередь отбывающими наказание, и лицами, в отношении которых заключение под стражу избрано в качестве меры пресечения.
7. Согласно части третьей статьи 40 УПК возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:
- капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
- руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в части первой настоящей статьи, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;
- глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.
Причем органами дознания перечисленные участники уголовного процесса даже не называются. Существование такого уголовно-процессуального правила обусловлено необходимостью производства неотложных следственных действий в обстановке полного временного отсутствия физической возможности у правоохранительных органов осуществлять свою юрисдикцию в данном месте и в данное время.
8. Согласно пункту 2 части первой статьи 40 УПК к органам дознания относятся и органы Федеральной службы судебных приставов, которые вправе и обязаны возбуждать уголовные дела и производить дознание по делам об относительно немногочисленной группе преступлений против правосудия, исчерпывающий перечень которых приводится в пункте 4 части третьей статьи 151 УПК.
9. Согласно пункту 3 части первой статьи 40 УПК органами дознания являются:
- начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации;
- командиры воинских частей, т.е. организационно самостоятельных боевых, административных или хозяйственных единиц (полк, отдельный батальон и т.д.), имеющих собственное цифровое наименование (например, войсковая часть 55555);
- командиры соединения воинских частей;
- руководители военных учреждений (например, военного учебного заведения);
- начальники гарнизонов, т.е. воинских частей, военно-учебных заведений и учреждений, расположенных постоянно или временно в определенном населенном пункте или районе с установленными границами.
Начальники органов военной полицией Вооруженных Сил Российской Федерации включены в число органов дознания в связи с возложенной на военную полицию задачей: защита жизни, здоровья, прав и свобод военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, лиц гражданского персонала, граждан, проходящих военных сборы, обеспечения в Вооруженных Силах законности, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения, охраны объектов, а также в пределах своей компетенции противодействия преступности и защиты других охраняемых законом правоотношений в области обороны (статья 25.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 2014 г. N 7-ФЗ) (Российская газета. 2014. 5 февр.). Как орган дознания начальник органа военной полиции управомочен: 1) возбуждать уголовные дела, по которым производство предварительного следствия не обязательно, и осуществлять по ним расследование в форме дознания в полном объеме; 2) возбуждать уголовные дела по признакам преступления, по которому обязательно производство предварительного следствия, и выполнять по таким делам неотложные следственные действия. В обоих случаях при условии, что преступление совершено военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, лицом гражданского персонала или гражданином, проходящим военные сборы в Вооруженных Силах Российской Федерации. Это правомочие начальника органа военной полиции распространяется и на другие войска, воинские формирования и органы связи, если преступление указанными лицами совершено при исполнении ими служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона (см. пункт 4 части второй статьи 157 УПК). Точно такими же уголовно-процессуальными правомочиями наделены, а точнее, сохранили за собой и военачальники, перечисленные в комментируемом пункте 3 части первой статьи 40 УПК, которые в качестве органов дознания функционировали многие годы и до создания военной полиции. Дальнейшее уточнение этих правомочий в связи с появлением в Вооруженных Силах самостоятельного правоохранительного органа - дело ведомственного нормативного регулирования, которое находится в компетенции Министерства обороны РФ.
10. Согласно пункту 4 части первой комментируемой статьи к органам дознания относятся органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, которые вправе возбуждать уголовные дела о преступлениях, непосредственно связанных с их повседневной служебной деятельностью, подчиненной общей задаче защиты жизни и здоровья людей, имущества от пожаров, осуществления государственного пожарного надзора в Российской Федерации за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.
11. Органы дознания, указанные в пунктах 2 и 3 части первой комментируемой статьи, не относятся к органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Должностные лица службы судебных приставов и военачальники, перечисленные здесь, функцией дознания так же, как, например, полиция, наделены по делам о преступлениях, с которыми они первыми сталкиваются по службе. Это преступления против правосудия и преступления, совершенные военнослужащими и некоторыми другими лицами (см. пункт 4 части третьей статьи 151 и пункт 4 части второй статьи 157, а также комментарий к ним). Однако оперативно-розыскных мероприятий в целях раскрытия таких преступлений указанные органы дознания не проводят.
12. По тем же соображениям ("больше некому") право и обязанность безотлагательного возбуждения уголовного дела и производства неотложных следственных действий имеют капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководители геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, и главы дипломатических и консульских учреждений Российской Федерации (часть третья комментируемой статьи). Перечисленные должностные лица не только не обладают правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, но, что примечательно, не относятся даже к органам дознания.
13. Пунктом 3 части второй комментируемой статьи, которым эта статья дополнена в декабре 2010 г., на органы дознания наряду с производством дознания и неотложных следственных действий возложено осуществление иных предусмотренных настоящим Кодексом полномочий. Думается, что за этой недопустимо расплывчатой формулой стоит обязанность органов дознания выполнять по поручению следователя проведение оперативно-розыскных мероприятий и производить отдельные следственные действия, а также содействовать в производстве следственных действий. Это действительно важное направление деятельности органов дознания, прежде всего полиции и федеральных органов безопасности, с огромным объемом работы в рамках так называемого оперативного сопровождения следствия.
14. Органы дознания как таковые уголовно-процессуальную деятельность сами, непосредственно, не осуществляют, в уголовно-процессуальные правоотношения по конкретным уголовным делам не вступают и авторами уголовно-процессуальных актов ("Я, орган дознания такой-то, рассмотрев материалы уголовного дела...") не являются. Они делегируют свои законные правомочия в "расфасованном" виде а) начальнику органа дознания, б) начальнику подразделения дознания, в) дознавателю, которые и производят расследование уголовных дел в форме дознания, а также осуществляют процессуальный контроль за этой деятельностью (см. статьи 40.1, 40.2 и 41 УПК с нашим комментарием). Поэтому упоминание в законе органа дознания в одном ряду с тремя названными субъектами уголовно-процессуальных правоотношений, как это имеет место, например, в тексте пункта 18 части второй статьи 42, пункта 7 части четвертой статьи 44, пункта 10 части четвертой статьи 46 и некоторых других норм УПК, предусматривающих право обжалования действий и бездействия должностных лиц, ведущих уголовное дело, лишено смысла, потому что никаких конкретных уголовно-процессуальных действий нынешний орган дознания не совершает, совершать не обязан и не может. Перевод полицейского дознания на юстиционные рельсы лишил понятие органа дознания прежнего содержания, осталась лишь инерция прежнего словоупотребления всуе.
Вернуться назад